Le regole fantasma nella pubblica amministrazione
Esiste una frase che ritorna con inquietante regolarità nei racconti di chi riceve un diniego dalla pubblica amministrazione: è una regola di questa amministrazione, oppure, si fa così, o meglio facciamo così da 15 anni.
Non è una norma o una circolare ma è si tratta di qualcosa di diverso: è una regola fantasma.
Come già sottolineato in altre pubblicazioni, nei procedimenti amministrativi accade sempre più spesso un’anomalia dove il procedimento non è governato solo dalla legge, ma da criteri informali non dichiarati, non verificabili.
L’utente presenta una domanda formalmente corretta, con documentazione completa e dai giusti requisiti di legge, eppure arriva un diniego.
La motivazione richiama la norma, ma la decisione reale si fonda su qualcos’altro: un requisito ulteriore o la valutazione prudenziale di un parametro che non compare in nessun testo normativo.
Cosa sono, in concreto, le regole fantasma?
Le regole fantasma non sono errori isolati.
Sono prassi amministrative non formalizzate, che operano sotto traccia.
Alcuni esempi ricorrenti:
- l’idea che una società debba avere una certa anzianità anche quando la norma non la prevede;
- la pretesa di requisiti economici più elevati di quelli fissati dalla legge;
- la richiesta di documenti integrativi che non sono previsti da alcuna fonte;
- la valutazione soggettiva dell’affidabilità futura del richiedente come criterio decisivo, senza base giuridica.
Queste regole non sono accessibili, né contestabili prima della decisione, posto che non sono conoscibili ex ante.
Il vero vulnus: l’imprevedibilità amministrativa
Il problema non è solo il diniego ma l’intero procedimento che diventa imprevedibile.
Chi presenta la domanda non sa più quali requisiti siano davvero rilevanti, quali documenti possano essere ritenuti sufficienti e soprattutto quale parametro verrà applicato al caso concreto.
Tutto ciò mina il fondamentale principio della certezza del diritto.
In uno Stato di diritto l’azione amministrativa dovrebbe essere prevedibile, trasparente e fondata su criteri conoscibili in linea con quanto previsto dall’articolo 97 cost.
Un sistema in cui le regole cambiano a seconda dell’amministrazione, della personalissima interpretazione del funzionario responsabile non è più un sistema giuridico ma discrezionale non dichiarato.
Il paradosso è caratterizzato dalle richieste illegittime formulate attraverso criteri ignoti.
Si crea così un’asimmetria profonda dove da un lato l’amministrazione conosce le sue regole informali mentre dall’altro, il cittadino le scopre solo a posteriori, quando è ormai troppo tardi.
Ci troviamo dinanzi ad un problema strutturale del sistema amministrativo, in generale.
Perché accade
Le cause sono molteplici.
Da un lato, la pressione politica e amministrativa; dall’altro, la tendenza a trasformare la discrezionalità tecnica in discrezionalità sostanziale senza però assumersene la responsabilità formale.
Il risultato è una zona grigia, in cui le amministrazioni periferiche finiscono per produrre regole senza dirle, scriverle o nominarle.
Le conseguenze giuridiche spesso sottovalutate
Dal punto di vista giuridico, le regole fantasma producono effetti gravi:
- violazione del principio di legalità;
- eccesso di potere per difetto di istruttoria o motivazione apparente;
- compressione del diritto di difesa;
- difficoltà oggettiva nel proporre un ricorso efficace.
Non a caso, molti dinieghi reggono solo finché non vengono impugnati.
In effetti, quando il giudice chiede conto del percorso logico-amministrativo, spesso emergono le crepe.
Le soluzioni esistono, ma richiedono un cambio di approccio.
- Trasparenza delle prassi: se esistono criteri applicativi costanti, devono essere resi pubblici, la discrezionalità non può essere segreta.
- Motivazioni reali, non formali: non basta richiamare una norma, ma occorre spiegare come e perché quella norma è stata applicata in quel modo.
- Controllo giurisdizionale effettivo: Il ricorso non deve essere visto come un disturbo, ma come uno strumento di riequilibrio del sistema.
Considerazione finale
In questa prospettiva, le regole fantasma rappresentano il sintomo di un problema più profondo che consiste nella crescente distanza tra prassi e diritto.
Finché questa distanza non verrà colmata, i procedimenti amministrativi continueranno a essere un terreno opaco, dove il rispetto della legge non garantisce l’esito della domanda.